Resumen
En el Perú mediante el Decreto Supremo
Nº 045-2001-PCM, se declaró de interés nacional el
ordenamiento territorial ambiental en todo el país. Una de las
políticas de Estado sobre la gobernabilidad está
relacionada con el ordenamiento territorial, y últimamente, la
Ley General del Ambiente (Nº 28611) define: "que el
Ordenamiento Territorial es un proceso que contribuye al desarrollo
sostenible y equilibrado del país".
Asimismo, la Comisión de la Verdad y
Reconciliación para adecuar el Plan de Paz y Desarrollo, con
el propósito de reconciliar el Estado con la sociedad tras
veinte años de violencia, recomienda la realización de
planes de ordenamiento territorial en las regiones con mayor
población rural.
En este contexto, el Consejo Nacional del
Ambiente - CONAM, como ente rector del Sistema Nacional de
Gestión Ambiental y responsable de la gestión de la
Zonificación Ecológica y Económica - ZEE,
instrumento técnico que forma parte del proceso de
Ordenamiento Territorial - OT, viene desarrollando diversas
actividades con el propósito de que estos instrumentos apoyen
a la gestión ambiental y la conservación de los
recursos naturales y la biodiversidad, de cara al desarrollo
sostenible del país, y de manera concertada entre los diversos
sectores y niveles de gestión pública y privada.
Es importante mencionar que el marco del
Convenio sobre Diversidad Biológica, en el Perú se
viene implementando a nivel nacional y regional, la Estrategia
Nacional de Biodiversidad (DS Nº 102-2001/PCM), así como,
el Programa Nacional de Agrobiodiversidad, el Programa de
Biocomercio, el Mecanismo de Intercambio de información sobre
Biodiversidad, y entre otros.
Introducción
La necesidad de establecer una política
de ordenamiento territorial en el Perú, parte de dos aspectos
básicos: por un lado, existen diversos problemas críticos
relacionados con la ocupación y uso del territorio que
obstaculizan el desarrollo sostenible del territorio peruano, y que
es necesario superarlos, y por otro, es necesario articular las
diversas políticas sectoriales con incidencia en el
ordenamiento territorial, así como orientar el accionar de los
Gobierno Regionales y Locales de cara a cumplir con mayor eficiencia
sus funciones en esta materia.
En este sentido, en la presente memoria se
expone el proceso determinado para el Ordenamiento Territorial-OT en
el Perú, en la que se indica, en primera instancia las
características y problemática del territorio; el marco
político y legal; los instrumentos de planificación
definidos para el OT y el proceso de implementación de la
Estrategia Nacional sobre Diversidad Biológica.
Características del territorio peruano
El Perú se ubica en la zona Central y
Occidental de América del Sur, colindante con el 0céano
Pacífico. Es considerado uno de los países de más
alta diversidad en el mundo. Su heterogeneidad geográfica en
una superficie de 1 285, 216 Km2 se expresa en cuatro grandes
espacios modelados por la cadena montañosa de los Andes que
atraviesa su territorio: costa o Chala (estrecha franja que recorre
longitudinalmente el territorio y es sumamente árida), sierra
o Ande (área comprendida entre ambos flancos de la cordillera
andina, semiárida y con valles interandinos muy fértiles);
selva o Amazonia (en el lado oriental del territorio, de clima húmedo
lluvioso y con el 80% del total de cubierta vegetal del Perú)
y el mar (cuenca del Pacífico) que consta de tres grandes
zonas: mar frío (+7° L.S), mar cálido (+ 5°LN)
y zona de transición (6° L).
Posee 84 zonas de vida y 17 transicionales de
las 104 existentes en el mundo, 8 Provincias biogeográficas
(Desierto, Yunga o Selva Alta, Pacífica, Páramo, Puna,
Amazónica o Selva Baja, Bosque Seco Ecuatorial, Sabana de
Palmeras); hidrográficamente posee tres grandes cuencas:
Pacífica (53 cuencas), Amazónica (33 cuencas) y la
cuenca endorreica del Titicaca, que comprenden 12,000 lagos, lagunas
y cochas, así como 3,044 glaciares. Posee 7 grandes tipos de
suelo, de los cuales según su capacidad de uso mayor, el 37,9%
corresponde a suelos de producción forestal y 42,3% a suelos
de protección, sólo el 5,9% corresponde a suelos para
cultivo. El subsector forestal tiene un potencial de 40 millones de
Ha de bosques productivos, pero de reducida eficiencia, altos costos
de producción y limitados volúmenes de transformación.
Desde
los inicios de la ocupación del territorio peruano (hace unos
6,000 años), hasta la última fase incaica, las
actividades del hombre han sido más concordantes con las
características ambientales del territorio. Después de
la conquista española, se introdujeron nuevos cultivos, la
ganadería vacuna, nuevos sistemas productivos, así como
la minería y nuevas formas de asentamientos poblacionales. Por
consiguiente, estos cambios, condujeron hacia nuevas formas de
ocupación y uso del territorio, generándose
progresivamente problemas ambientales.
La población peruana, sumamente
heterogénea, es tradicionalmente rural, con un exagerado y
desordenado crecimiento de algunas ciudades costeñas por la
migración, originada por el terrorismo y la extrema pobreza.
La mayor parte de la población nativa de la sierra y selva se
agrupa en pequeños centros poblados o comunidades. Su alta
diversidad cultural se expresa a través de 70 grupos
etno-lingüísticos, con amplia experiencia en manejo de
agroecosistemas, en especial en la zona andina, como los "camellones
o waru-warus" y los andenes, que ocupan una superficie de
177,545 Ha, del total solo el 13% de los andenes presenta buen estado
de conservación y es usado en forma permanente.
La tenencia de tierras es un problema que aún
persiste; a 1995 no se había completado el proceso de
titulación de tierras, habiéndose priorizado por el
Gobierno en 1997. En los últimos años se han producido
profundos cambios sociales y económicos en el país,
como consecuencia de la política de Gobierno empeñada
en revertir los problemas causados por la pobreza, el terrorismo y
los fenómenos naturales: elevada migración, crecimiento
explosivo y desordenado de algunas zonas, uso inadecuado del suelo.
Sobre
este espacio físico y antropogénico, altamente diverso,
se ha producido un proceso de ocupación y de uso del
territorio y de sus recursos naturales, que responde a diversos
modelos o estilos de desarrollo que se han implementado
históricamente en el país, como aquel que perduró
en el siglo XX, condicionado por su geografía: dinámica
longitudinal (costa, sierra y selva), dinámica
transversal-construcción de espacios macroregionales
(carreteras transversales), proceso desigual de formación de
territorios económicos, conformación de espacios
subnacionales o macroregiones y constitución de territorios
económicos diferenciados.
Problemas Territoriales
La
ocupación y el uso del territorio, así como de sus
recursos naturales y biodiversidad, como expresión espacial de
las diversas políticas socioeconómicas implementadas en
el país, han generado múltiples problemas para el
desarrollo sostenible del país, siendo los principales los
siguientes:
•Deterioro de los ecosistemas
•Desarrollo desigual y falta de
competitividad
• Centralismo y exclusión
territorial y pobreza
•Amenaza y vulnerabilidad/naturales y
antrópicos
Marco Político
El proceso de ordenamiento territorial en el
Perú, se desarrolla en el marco de:
a. Convenios y protocolos internacionales
asumidos por el Perú.
Declaración de Río 92 y la
Agenda 21
Cumbre de Desarrollo Sostenible de Santa Cruz
de la Sierra (1997);
Cumbre del Milenio 2000
Cumbre Mundial sobre desarrollo Sostenible de
Johannesburgo (2002).
Convenio sobre Diversidad Biológica;
Convenio de Cambio Climático;
Declaración sobre Bosques;
Convenio sobre Desertificación;
Convención relativa a humedales; (aquí
es RAMSAR????)
Convenio OIT Nº 169 sobre los derechos
culturales y de tierras de los pueblos indígenas y de
poblaciones minoritarias.
Cumbre para el Desarrollo Sostenible:
Declaración de Johannesburgo 2002
b. Constitución Política,
promulgada el 29 de Diciembre de 1993.
c. Ley General del Ambiente (Nº 28611),
promulgada el 13 de octubre del 2005. Establece en los artículos
del 17 al 21 lo siguiente:
Artículo 17: Tipos de instrumentos
inc) 17.2 Se entiende
que constituyen instrumentos de gestión ambiental, los
sistemas de gestión ambiental, nacional, sectoriales,
regionales o locales; el ordenamiento territorial ambiental; la
evaluación del impacto ambiental; entre otros
Artículo 19: De la Planificación
y del Ordenamiento Territorial Ambiental
19.2 El ordenamiento territorial ambiental es
un instrumento que forma parte de la política de ordenamiento
territorial. Es un proceso técnico-político orientado a
la definición de criterios e indicadores ambientales que
condicionan la asignación de usos territoriales y la ocupación
ordenada del territorio.
Artículo 21: De la asignación de
usos
La asignación de usos se basa en la
evaluación de las potencialidades y limitaciones del
territorio utilizando, entre otros, criterios físicos,
biológicos, ambientales, sociales, económicos y
culturales, MEDIANTE EL PROCESO DE ZONIFICACI-N ECOL-GICA
Y ECON-MICA. Dichos instrumentos constituyen procesos
dinámicos y flexibles y están sujetos a la Política
Nacional Ambiental.
d. Acuerdos de gobernabilidad
Décimo Novena
Política de Estado sobre Desarrollo Sostenible y Gestión
Ambiental, se establece el compromiso a
integrar la política nacional ambiental con las políticas
económicas, sociales, culturales y de ordenamiento
territorial, para contribuir a superar la pobreza y lograr el
desarrollo sostenible del Perú. Así como también
a institucionalizar la gestión ambiental, pública y
privada, para proteger la diversidad biológica, facilitar el
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, asegurar la
protección ambiental y promover centros poblados y ciudades
sostenibles; lo cual ayudará a mejorar la calidad de vida,
especialmente de la población más vulnerable del país.
Marco Legal
Desde
1984 hasta la fecha, se han dado diversos dispositivos legales, donde
generalmente sólo se hacen referencia a este concepto sin
definirlo, utilizando diversos términos para tipificar al
ordenamiento territorial.
En
algunos casos se utiliza el término de acondicionamiento
territorial (D.S. Nº 007-85-VC y Ley de Bases de la
Descentralización); en otros, indistintamente ordenamiento
territorial (Ley Orgánica para el Aprovechamiento de los
Recursos Naturales); ordenamiento ambiental y territorial (Ley de
Conservación y Aprovechamiento de la Biodiversidad);
ordenamiento ambiental (Ley del CONAM); y se consolida el término
de ordenamiento territorial (Ley Orgánica de los Gobiernos
Regionales y Ley General del Ambiente). Esta última Ley define
el concepto de Ordenamiento Territorial.
La
base legal principal para el ordenamiento territorial está
constituida básicamente por las categorías sectoriales
y de los otros niveles de gobiernos regionales y gobiernos locales.
Estas categorías, en la mayoría de los casos, no
obedecen a criterios de ordenamiento del espacio, sino tan sólo
a una identificación de áreas para aprovechamiento o
utilización de recursos, ubicación de bienes
culturales, de bienes naturales o zonas destinadas a asentamientos
humanos.
Independientemente
a las competencias sectoriales y desde el punto de vista de
responsabilidad en el ordenamiento territorial, existen dispositivos
vigentes dependiendo de los niveles de gobierno:
A nivel nacional, mediante DS Nº
087-2004/PCM se constituye el Comité Técnico
Consultivo Nacional sobre Ordenamiento Territorial y Zonificación
Ecológica Económica, y lo preside el CONAM. Asimismo,
al crearse el CONAM, mediante Ley Nº 26410, se menciona como
una de las funciones, establecer los criterios y patrones generales
del ordenamiento y calidad ambiental.
A nivel regional, la Ley N' 27867,
establece como una las funciones de los Gobiernos Regionales
"formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y
administrar los planes y políticas en materia ambiental y de
ordenamiento territorial, en concordancia con los planes de los
Gobiernos Locales".
A nivel local:
Ley Orgánica de Municipalidades N°
27972, que en su Art. 73 estipula "Normar La Zonificación,
Urbanismo, Acondicionamiento Territorial y Ejecutar sus Planes".
Ley N° 27783, Ley Bases de la
Descentralización, que establece como una de las competencias
exclusivas de los gobiernos locales "normar la zonificación,
urbanismo, acondicionamiento territorial, y ejecutar sus planes
correspondientes".
En términos de gestión, con
incidencia territorial, cabe destacar:
Sistema Nacional de Gestión Ambiental,
El Sistema Nacional de Inversión
Publica (Ley 27293), que tiene la finalidad de optimizar el uso de
los recursos públicos destinados a la inversión,
mediante el establecimiento de principios, procesos, metodologías
y normas técnicas relacionados con las diversas fases de los
proyectos de inversión.
El Sistema Nacional de Evaluación del
Impacto Ambiental (Ley 27446), es uno de los instrumentos
estructurales que contribuye al reordenamiento político,
institucional y procesal de la gestión ambiental.
Instrumentos de
Planificación y Gestión Territorial
Ordenar el territorio, requiere de información
sobre las potencialidades y limitaciones de las diversas unidades
ambientales determinadas en el espacio geográfico de nuestro
interés. La identificación y evaluación de estas
unidades ambientales, para diversas opciones de uso sostenible, forma
parte del proceso de zonificación ecológica y económica
de un territorio.
Teniendo en consideración el Tratado de
Cooperación Amazónica, del cual el Perú es
parte, y el marco normativo de la gestión de recursos
naturales en la Ley de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos
Naturales N° 26821; el Perú cuenta con el Reglamento de la
ZEE (23/12/04), definida como "un proceso dinámico y
flexible para la identificación de diferentes alternativas de
uso sostenible de un territorio determinado, basado en la evaluación
de sus potencialidades y limitaciones con criterios físicos,
biológicos, sociales, económicos y culturales. Una vez
aprobada la ZEE se convierte en un instrumento técnico y
orientador del uso sostenible de un territorio y de sus recursos
naturales".
Son
objetivos de la Zonificación Ecológica y Económica-ZEE:
Conciliar
los intereses nacionales de la conservación del patrimonio
natural con el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales;
Orientar
la formulación, aprobación y aplicación de
políticas nacionales, sectoriales, regionales y locales
sobre el uso sostenible de los recursos naturales y del territorio,
así como la gestión ambiental en concordancia con las
características y potencialidades de los ecosistemas, la
conservación del ambiente, y el bienestar de la población;
Proveer
el sustento técnico para la formulación de los planes
de desarrollo y de ordenamiento territorial, en el ámbito
nacional, regional y local;
Apoyar
el fortalecimiento de capacidades de las autoridades
correspondientes para conducir la gestión de los espacios y
los recursos naturales de su jurisdicción;
Proveer
información técnica y el marco referencial para
promover y orientar la inversión pública y privada; y
Contribuir
a los procesos de concertación entre los diferentes actores
sociales sobre la ocupación y uso adecuado del territorio.
La ZEE es parte del proceso de formulación
de los diversos instrumentos de planificación existentes en el
país, entre los que podemos destacar son los siguientes:
Planes de Ordenamiento Territorial
Planes de Acondicionamiento Territorial
Planes de Desarrollo Urbano Provincial
Planes Urbano Distritales
Planes de Desarrollo
Planes de Inversión Pública y
Privada,
Planes de Prevención y Gestión
de Riesgos,
Sistema de Evaluación del Impacto
Ambiental
Con relación a
la Conservación
En marco del Convenio sobre Diversidad
Biológica, convenios internacionales y el Protocolo de
Bioseguridad, el Perú viene implementando una serie de
acciones en el nivel local, regional y nacional.
A nivel nacional se cuenta con una serie de
normas, entre las cuales podemos citar los siguientes: Ley sobre la
Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad
Biológica y Reglamento (Ley N° 26839), Ley Forestal y de
Fauna Silvestre y su reglamento (Ley N° 27308), Ley de Áreas
Naturales Protegidas y su reglamento (Ley N° 26834)
Asimismo, uno de los instrumentos de
planificación de mayor importancia es la Estrategia Nacional
de Diversidad Biológica, cuya visión es "al 2021
el Perú será el país que obtenga para su
población, los mayores beneficios de su DB para satisfacer
necesidades básicas y generar riqueza para las generaciones.
Conservándola, usándola sosteniblemente y restaurando
sus componentes"